Itaú BBA - Contas públicas: dimensionando o impacto das operações não recorrentes

Macro Visão

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Contas públicas: dimensionando o impacto das operações não recorrentes

Janeiro 8, 2013

Nossas estimativas indicam que a influência das receitas não recorrentes não teve papel crucial na manutenção da condição de solvência fiscal do país.

DESTAQUES

·         Para 2012, estimamos um superávit primário recorrente do setor público entre 1,8—1,9% do PIB, inferior aos 2,8% de 2011, mas acima da média de 1,2% de 2009 a 2010.

·         Calculamos que a dívida líquida estaria em torno de 38% do PIB (i.e., 3 p.p. mais alta) ao final de 2012, se excluíssemos o impacto de operações atípicas em anos recentes.

·         Desde o início da década passada (fase de ajuste fiscal), fontes extraordinárias de recursos têm ajudado na obtenção de resultados primários. Contudo, operações de natureza contábil têm sido mais utilizadas em anos recentes.

·         Seguimos com a avaliação de que a adoção de metas estruturais seria a melhor forma de garantir flexibilidade à política fiscal sem gerar ruídos sobre a percepção de utilidade das estatísticas fiscais ou sobre compromisso com a solvência do país.

SUPERÁVIT PRIMÁRIO RECORRENTE E O IMPACTO SOBRE A DÍVIDA LÍQUIDA

Após o anúncio de um elevado volume de receitas extraordinárias para garantir o alcance da meta fiscal ajustada em 2012, voltou à tona o debate sobre a credibilidade das estatísticas fiscais (e da própria política orçamentária).

Em meio a estas discussões, decidimos revisitar nossa série de superávit primário recorrente do setor público. Neste critério, excluímos do resultado primário o efeito de operações (i.e., receitas e despesas) atípicas, seja de caráter apenas temporário, ou de natureza puramente contábil. Nesta forma de avaliação do desempenho fiscal, não fazemos ajustes para os ciclos econômicos ou para os preços de ativos, como ocorre na estimação do resultado estrutural. 

Ao tratarmos os dados fiscais para as chamadas operações “não recorrentes”, seguimos recomendações técnicas de organismos multilaterais[1] . Mas é necessário reconhecer que há certa arbitrariedade na identificação e quantificação das transações atípicas.

Por isto, apresentamos neste trabalho duas séries alternativas de resultado primário recorrente. Na primeira série, denominada superávit primário recorrente nº 1, excluímos apenas as receitas de apresentam caráter meramente contábil. Este é o caso, por exemplo, das transferências de um estoque antigo de depósitos judiciais da Caixa Econômica Federal para a Conta Única do Tesouro (2009), e das receitas líquidas na ocasião da capitalização da Petrobras (2010). Também retiramos da conta uma parte (considerada extraordinária[2] ) dos dividendos recebidos pela União desde 2009, que vem de certa forma sendo influenciados por aportes do Tesouro a bancos oficiais.

Na segunda série, que apelidamos de superávit primário recorrente nº 2, ajustamos o resultado fiscal primário para todas as operações consideradas não recorrentes. Tratamos, em nossa base de dados das seguintes operações: transferências de capital, volumes aberrantes arrecadados com renegociações de dívidas tributárias e receitas com concessões (i.e., direitos de exploração de serviços públicos). Fazemos ainda ajustes para adiamentos de despesas através da geração de restos a pagar processados (aqueles que geram obrigações contra o setor público) e os ingressos atípicos de dividendos.

Assim como ocorre na estatística oficial, nossa metodologia não trata como despesa primária (ou aumento na dívida líquida) os quase 300 bilhões de reais emprestados diretamente pelo Tesouro aos bancos públicos nos últimos anos. Dentro dos critérios contábeis adotados pelo Banco Central, variações nas posições de ativos do setor público contra o sistema bancário somente serão consideradas como gasto primário quando há efetiva injeção de capital, causando variação no patrimônio líquido (ou “equity”) da instituição. Ainda neste caso, uma despesa primária (ou aumento na dívida líquida) somente ocorrerá quando esta capitalização envolver o emprego de recursos orçamentários (e não ativos “ilíquidos” do setor público, como tem sido feito).

As séries de resultado primário recorrente do setor público acumulado em doze meses são apresentadas no Gráfico 1, juntamente com a série oficial estimada pelo Banco Central (que chamamos aqui de “superávit convencional”).

Tendo por base o volume de receitas extraordinárias esperados para dezembro, estimamos para o ano de 2012 um superávit primário recorrente do setor público um pouco abaixo de 2% do PIB, com o superávit convencional em torno de 2,4%. Embora abaixo dos 2,8% de superávit primário recorrente registrado em 2011, o saldo ajustado ainda estará rodando acima da média observada em 2009 e 2010 (em torno de 1,2% do PIB).

Após significativa diminuição das receitas atípicas em 2011 – vista no gráfico através da menor distância entre a série oficial e as séries ajustadas – os ingressos extraordinários em 2012 devem subir para 0,6% do PIB (2011: 0,4%). Isto implica em um uso menos intenso de receitas atípicas em 2012 comparado aos anos de 2009 e 2010. Naquele período, as operações não recorrentes acrescentaram algo entre 1,0 a 1,5% do PIB em média ao saldo primário.

Simulamos o efeito das operações orçamentárias não recorrentes sobre a razão dívida/PIB do setor público. Nossos cálculos indicam que o endividamento líquido estaria entre 3 e 4 p.p. acima do patamar esperado para dezembro de 2012 (de 35% do PIB) ao excluirmos as receitas atípicas obtidas nos últimos anos(Gráfico 2).

Mas nossas estimativas sugerem que, mesmo sem estas receitas temporárias (ou qualquer outra política orçamentária compensatória), a razão dívida líquida sobre o PIB ainda seria inferior ao patamar observado alguns anos antes.  

UM HISTÓRICO SOBRE O USO DE RECEITAS NÃO RECORRENTES

O Gráfico 3 revela o padrão de comportamento e a natureza das receitas atípicas de 2000 a 2012. Desde o início da década passada, observa-se que as receitas não recorrentes contribuem, em média, com 0,5% do PIB ao ano para o superávit primário. Mas o uso de fontes atípicas de ingressos não é uniforme ao longo do tempo, quantitativamente ou qualitativamente.

Nos anos de 2000 e 2001, os primeiros de um ajuste fiscal que visava reverter uma trajetória de elevação no endividamento público, fez-se uso de um volume relevante de receitas de concessões[3](0,4% do PIB ao ano). No total, as receitas extraordinárias somavam, em média, 0,5% do PIB a cada ano.

O período de 2002 a 2007 foi uma fase de pouca busca por receitas não recorrentes. Esta postura possivelmente foi ajudada pela substancial aceleração de receitas ordinárias (tributárias e não tributárias), como reflexo da aceleração do crescimento econômico, da expansão da atividade financeira, e do aumento nos preços de matérias primas e outros ativos. As receitas consideradas como não recorrentes somaram, em média, apenas 0,1% ao ano durante este período.

Observou-se uma retomada no uso de ingressos atípicos para compor o superávit primário nos anos pós-crise. De 2008 a 2012, verificou-se uma média de 0,7% do PIB ao ano em receitas não recorrentes. Os veículos mais utilizados foram operações de transferência de capital (e.g., as receitas computadas após a capitalização da Petrobras, em setembro de 2010) e os dividendos de estatais – especialmente de bancos públicos (influenciados direta ou indiretamente pelos aportes do Tesouro).

Nota-se assim que, embora o volume de receitas extraordinárias nos últimos anos não seja extremamente diferente daquele obtido no início da fase de ajuste fiscal na década passada, há, desde 2008, uma predominância de receitas de natureza contábil na composição da arrecadação atípica.

O Gráfico 4 traz exemplos, mostrando as principais classes de transações orçamentárias não recorrentes com maior impacto orçamentário nos últimos anos (i.e., desde 2008).

Estimamos que os dividendos atípicos das estatais somaram, desde 2009, cerca de 47 bilhões de reais. A receita líquida com a cessão onerosa de barris de petróleo em setembro de 2010 teve impacto de 31,9 bilhões de reais, sendo a segunda maior destas operações. Estimamos ainda cerca de 19 bilhões de reais em pagamentos de dívidas tributárias. Estas últimas foram influenciadas pelo encerramento de contestações tributárias por algumas empresas, além dos adiantamentos de quitações de dívidas tributárias renegociadas no âmbito da Lei 11.941 (o chamado “Refis da Crise”).

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Embora a busca por receitas extraordinárias não seja uma prática necessariamente nova de política fiscal no Brasil, a maior utilização de operações de natureza contábil poderia gerar sinais ruidosos para a percepção da política fiscal.

Nossas estimativas indicam que a influência das receitas não recorrentes não teve papel crucial na manutenção da condição de solvência fiscal do país, medida através da evolução da razão dívida líquida do setor público sobre o PIB.

Os números apresentados neste trabalho devem ser entendidos como uma aproximação. Mesmo seguindo-se recomendações técnicas no tratamento de operações orçamentárias atípicas, há algum nível de discricionariedade nas classificações de certas transações. Além disto, a ausência de informações orçamentárias mais detalhadas – i.e., no nível de operações individuais –dificulta uma avaliação mais precisa sobre a natureza de determinadas receitas ou despesas.

Seguimos acreditando que a adoção de um regime fiscal que leve em conta o impacto dos ciclos econômicos sobre o orçamento seria uma forma de solucionar o problema da busca por fontes temporárias (e por vezes incertas) de receitas para adequar os resultados fiscais à meta. Em nossa avaliação, metas fiscais estruturais dariam flexibilidade ao regime orçamentário para prover estímulos em tempos de fraca atividade econômica (com reversão destes estímulos em fases de expansão), sem afetar a percepção sobre a utilidade das estatísticas fiscais, ou sobre o compromisso com a solvência das contas públicas no longo prazo.

Mauricio Oreng
Analista Econômico 

1]Bornhorst, Fabian; Dobrescu, Gabriela; Fedelino, Annalisa; Gottschalk, Jan; Nakata, Taisuke; April 2011 – “When and How to Adjust Beyond the Business Cycle? A Guide to Structural Fiscal Balances”, IMF Technical Notes and Manuals, (Washington: International Monetary Fund).

[2]Nossa hipótese é que os dividendos considerados “recorrentes” ficaram estáveis em termos reais desde 2009, quando se avolumaram os aportes do Tesouro. Os dividendos pagos além deste nível são considerados “não recorrentes”. 

[3]As concessões não eram apenas um instrumento para obtenção de receitas, pois também buscavam dar maior dinamismo a determinados setores da economia, através de maior participação do setor privado.



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