Itaú BBA - Como está a situação fiscal dos municípios?

Macro Visão

< Voltar

Como está a situação fiscal dos municípios?

Fevereiro 20, 2017

A situação dos municípios é menos preocupante tanto em nível quanto em tendência, em relação ao governo central e aos estados.

O problema fiscal dos municípios existe, mas é menos grave se comparado ao do governo central e ao dos estados. Os municípios não convivem com grandes resultados deficitários e/ou com um endividamento elevado e crescente. A dívida dos municípios caiu no pós-crise. A queda nas suas receitas, embora disseminada, é menor, em comparação à queda nos estados e no governo central. Além disso, a maior parte dos municípios conseguiu realizar ajustes de despesa suficientes para manter suas contas relativamente equilibradas. A situação é pior nos municípios que dependem mais das transferências de receita dos estados e do governo central. Com uma queda maior nas receitas e poucos recursos em caixa, o ajuste nas despesas desses municípios é insuficiente, dada a elevada participação do gasto com pessoal. Nesses casos, as contas fecham por meio de atrasos de pagamentos e aumentos nos restos a pagar, o que demonstra a necessidade de ajuste estrutural também nos gastos dos municípios. Consolidamos indicadores fiscais de forma a ranquear os municípios acima de 200 mil habitantes. De fato, os municípios que decretaram estar em calamidade financeira apresentaram piores indicadores. Nas capitais, o pior desempenho fiscal está no Norte, no Nordeste e em casos isolados do Sul, como Florianópolis.

Os municípios não possuem, em termos agregados, um problema de endividamento e de déficit primário elevado e crescente. Entre 2013 e 2016, a dívida líquida dos municípios recuou de 1,6% para 1,0% do PIB (ou de 40% para 23% das suas receitas), parcialmente influenciada pela mudança retroativa dos seus indexadores de correção[1] regulamentada ao final de 2015. No mesmo período, o seu resultado primário recuou de 0,1% do PIB para 0,0% do PIB (ver gráfico).

A situação dos municípios é menos preocupante tanto em nível quanto em tendência, se comparada ao governo central e aos estados. Ressalta-se: a dívida dos municípios não subiu nem antes nem após a recessão e é menor do que a dívida dos estados (ver gráfico). Nos estados, entre 2013 e 2016, a dívida líquida aumentou de 9% para 11% do PIB (ou de 101% para 120% da sua receita), mesmo com o superávit primário (recuo de 0,2% para 0,1% do PIB no período) não considerando o aumento dos seus restos a pagar de R$ 32 bilhões (0,5% do PIB) para R$ 44 bilhões (0,7% do PIB) nos últimos dois anos. Como comparação, no governo central, entre 2013 e 2016, o primário recuou de superávit de 1,7% para déficit de 2,5% do PIB e a dívida líquida aumentou de 19% para 33% do PIB (ou de 103% para 192% da sua receita). 

O problema fiscal dos municípios é de necessidade de caixa. Como os municípios não conseguem emitir dívida facilmente seja de forma autônoma bem como com aval do Tesouro, quando as receitas caem, têm de ajustar despesas e/ou tirar recursos do seu caixa. Como exemplo, entre 2014 e 2015, pelo menos 13 das 26 capitais tiveram redução nas disponibilidades de caixa, com oito delas reportando disponibilidades de caixa negativas, se descontado o estoque dos chamados restos a pagar.

Para monitorar a situação fiscal dos municípios, construímos uma amostra daqueles com mais de 200 mil habitantes. Para os 135 municípios (de um total de 148 nessa faixa de população) com dados disponibilizados pelo Tesouro entre 2014 e 2015, separamos 6 indicadores em 2 grupos. Definimos como indicadores conjunturais o resultado orçamentário em milhões de reais e o crescimento real da receita e da despesa. Como indicadores estruturais definimos o gasto com pessoal como percentual do gasto total, a receita de transferência como percentual da receita total e a dívida como percentual da receita total. Enquanto os conjunturais buscam descrever a situação atual do município, os estruturais demonstram a dificuldade de um ajuste.

A queda nas receitas dos municípios, embora disseminada, é de menor magnitude do que a queda nas receitas dos estados e do governo central. 73% dos municípios analisados tiveram queda real de receita em 2015 (ver tabela). No entanto, no mesmo ano, enquanto a receita dos municípios recuou 2,0% em termos reais, a arrecadação estadual caiu 2,8% e a federal 4,8%. Em 2016, excluindo a repatriação, a arrecadação caiu 6,0% na esfera federal, 4,8% na esfera estadual, enquanto a receita corrente líquida das capitais estava caindo apenas 1,0% no acumulado de 12 meses de outubro de 2016. Essa tendência reflete a diferença na composição entre as receitas dos municípios e a dos demais entes federativos. A arrecadação própria dos municípios é ligada ao setor de serviços (ISS, por exemplo), que está recuando em um ritmo inferior ao do PIB e ao da indústria, e a imóveis (IPTU, por exemplo), cuja sensibilidade a atividade corrente tende a ser menor. 

Com ajuste de despesa como reação, a maior parte dos municípios conseguiu manter suas contas relativamente equilibradas. Apenas 17% dos municípios tiveram resultado orçamentário negativo em 2015 e 37% tiveram aumento real de despesa e 7% possuíam dívida maior que 50% da sua receita. 

Por região, houve proporcionalmente mais municípios com queda de receita e resultados fiscais negativos no Sudeste. Os municípios do centro-oeste não ajustaram da mesma forma a sua despesa, pois tiveram um menor problema de receitas e ainda possuem grande participação de gasto com pessoal no gasto total. Os municípios do Norte e do Nordeste estavam em situação mediana, com grande dependência de recursos de transferências da União e dos estados e um baixo endividamento.

A situação é pior nos municípios que dependem mais das transferências de receita dos estados e do governo central. Com uma queda maior nas receitas e pouco caixa, o ajuste nas despesas desses municípios é insuficiente, dada a elevada participação do gasto com pessoal. Nesses casos, as contas fecham por meio de atrasos de pagamentos e aumentos nos restos a pagar, o que ressalta a necessidade de reformas estruturais no gasto dos municípios. 

Ranqueamos os municípios, a partir dos indicadores coletados. Fazendo a média dos seis indicadores padronizados de cada município, obtemos uma nota geral. Quanto maior a nota, melhor é a situação do município, comparativamente aos demais. Os dois melhores municípios foram São José (SC) e Vitória (ES), enquanto os dois piores foram Macapá (AP) e Itaboraí (RJ).

Identificamos que os municípios que decretaram calamidade financeira possuem, de fato, piores indicadores (ver tabela) e, portanto, não estão bem ranqueados. Identificamos 12 municípios em calamidade financeira com mais de 200 mil habitantes. Na média, a receita deles está caindo mais (-7.6% vs -3.1% na média da amostra) e a despesa caindo menos (-7.3% ; -1.3%)  do que a média da amostra. A receita deles é mais dependente da transferência dos Estados e da União (66,5% vs 59,3%) e o seu endividamento é ligeiramente superior (21,8% vs 20,5%).

Para as capitais, coletamos indicadores de maior frequência, incluíndo observações para o ano de 2016 (ver tabela consolidando informações abaixo). Os indicadores têm como fonte as secretarias municipais de Fazenda e são similares aos reportados pelo Tesouro. Reportamos o crescimento real da receita corrente líquida (RCL) e da despesa empenhada no acumulado de 12 meses de outubro de 2016, os indicadores de dívida consolidada líquida e de gasto com pessoal como percentual da RCL de agosto de 2016 e a disponibilidade de caixa ao final de 2015, medida em meses de despesa.

Os indicadores para as capitais confirmam que, apesar da queda generalizada na receita, não há um problema de endividamento, mas de disponibilidade de caixa - liquidez, e não solvência. Nenhuma das capitais apresentou dívida consolidada líquida próxima do limite de 120% da receita corrente líquida da lei de responsabilidade fiscal [2] . Por outro lado, 16 capitais têm recursos em caixa que não são suficientes para cobrir ao menos um mês de despesa. Dessas, 8 tem caixa líquido de restos a pagar negativo, sendo Florianópolis e São Luís as piores capitais. Nas receitas, 15 municípios estavam com quedas superiores à do PIB nacional (-3,5%) no acumulado em 12 meses até outubro de 2016, sendo Belém (em 16%) e Vitória (em 14%) as capitais com queda mais forte. A queda forte das receitas em Vitória mostra que mesmo os municípios em melhor situação fiscal pela análise dos indicadores até 2015 não ficaram imunes a novas quedas na arrecadação e a necessidade de novos ajustes.

Assim como no governo federal e nos governos estaduais, o elevado peso das despesas com pessoal dificulta um ajuste estrutural. Reajustes acima da inflação e aumento das contratações aumentaram a rigidez das despesas das capitais, o que com a crise econômica e a queda da arrecadação, reduziu o espaço desses municípios para ajustar suas contas. Em outubro de 2016, duas capitais (Florianópolis e Macapá) estavam com gasto acima do limite máximo de 54% da receita corrente líquida (RCL) permitido pela lei de responsabilidade fiscal e outras 10 estavam acima do limite de alerta (90% do limite máximo, ou 48,60% da RCL) (ver gráfico). Nesse sentido, a aprovação da proposta de reforma da Previdência a ser apreciada no Congresso Nacional ao longo de 2017, com estabelecimento de uma idade mínima e o fim dos regimes especiais de aposentadoria, ajudaria a resolver parte do desequilíbrio no gasto com pessoal dos municípios com regimes próprios de previdência.

Especificamente, as capitais do Norte e Nordeste, além de casos isolados do Sul, como Florianópolis, mostraram-se, de forma geral, em pior situação fiscal. Nesses municípios, a queda de receita foi maior e o ajuste de despesa foi menor, dado maiores gastos com pessoal. No lado positivo, as capitais do Centro-Oeste tiveram um melhor desempenho nas receitas, convivendo assim com um menor aperto fiscal.


 

Pedro Schneider



[1] O indexador das dívidas dos municípios com a União foi alterado de forma retroativa de IGP-DI mais 9% ao ano para o menor índice entre IPCA mais 4% ao ano e a taxa Selic. No caso dos estados, o indexador foi alterado de IGP-DI mais 6% ao ano para o menor índice entre IPCA mais 4% ao ano e a taxa Selic.

[2] Municípios cuja dívida é menor do que o seu caixa e outras disponibilidades tem indicador negativo, como é o caso de João Pessoa, por exemplo. São Paulo é o município com a dívida mais elevada, mas foi beneficiado com a mudança no indexador de correção, que fez a dívida do município cair de 185% em dezembro de 2015 para 80% de sua receita em agosto de 2016.


 

 



< Voltar