Itaú BBA - Banco Central: questões sobre autonomia e mandato

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Banco Central: questões sobre autonomia e mandato

Março 12, 2018

A discussão sobre autonomia do Banco Central do Brasil não é nova, mas voltou à tona nos últimos meses

Para o relatório completo com gráficos e anexos, favor acessar o pdf em anexo.
 

A discussão sobre a autonomia do Banco Central do Brasil não é recente, mas ganhou força nos últimos meses e veio acompanhada do debate sobre o mandato/objetivo legal que deve ser adotado.

Analisamos uma amostra de 31 bancos centrais. Desses, apenas o do Brasil e os de mais quatro países não possuem autonomia formal. Nessa mesma amostra, a tendência das legislações é de enfatizar como objetivo prioritário a estabilidade de preços.

Além dessa análise do marco legal dominante, modelamos o impacto potencial de adoção de um mandato dual (inflação e emprego) no Brasil. Mostramos que a adoção de um mandato dual  resultaria em inflação mais elevada e expectativas desancoradas, sem ganhos de emprego no longo prazo. Acreditamos que a estabilidade de preços, e não uma meta dual, seja a melhor forma de o BCB contribuir para o crescimento econômico sustentado.

Recentemente, o governo apresentou uma agenda com 15 pontos prioritários para reduzir os gastos federais, modernizar a tributação e fortalecer a economia brasileira. Entre esses pontos, destaca-se a proposta de autonomia do Banco Central que dispõe sobre a nomeação, os mandatos e a destituição do presidente e dos diretores do BC. Foi veiculada também a possibilidade de se estabelecer um mandato duplo, ou seja, um mandato que prevê dois objetivos explícitos para a política monetária: o controle da inflação e do nível de emprego.

Apresentamos, a seguir, os mandatos e o grau de autonomia de diferentes bancos centrais no mundo, e argumentamos por que o estabelecimento de uma meta dual, no caso do Brasil, pode dificultar a condução da política monetária. 

A questão da autonomia do Banco Central 

Os defensores da autonomia do Banco Central argumentam que a autoridade monetária deve ter objetivos simples e claros, além de autoridade suficiente para alcançá-los, mantendo, assim, sua credibilidade. Um banco central crível tem maior capacidade de influenciar as expectativas de inflação, ajudando na manutenção da estabilidade de preços com menor volatilidade de juros e emprego. Além disso, a autonomia é importante para proteger os bancos centrais de possíveis interferências políticas, diminuindo o risco de dominância fiscal, por exemplo.

O principal argumento contra a autonomia do BC é a falta de legitimidade democrática, uma vez que o presidente e os diretores da instituição não são escolhidos pela população através do voto – o mesmo se aplica aos diretores de agências regulatórias

De acordo com Grilli, Masciandaro e Tabellini (1991), o grau de autonomia de um banco central pode ser dividido em duas dimensões: (i) autonomia política, na determinação dos objetivos; e (ii) autonomia econômica, com respeito aos instrumentos utilizados para alcançar os objetivos estabelecidos. 

O banco central americano (Fed, na sigla em inglês) é o que possui o maior grau de autonomia. Além de liberdade nos instrumentos, o Fed tem a opção de interpretar seu mandato legal, priorizando um dos três objetivos estabelecidos pelo Federal Reserve Act (máximo emprego, estabilidade de preços e taxas de juros de longo prazo moderadas)[1]. O Banco Central Europeu (BCE), por exemplo, tem o objetivo de estabilidade de preços bem definido, por lei, pelos parlamentos da região[2], mas, assim como o Fed, possui autonomia para definir a meta quantitativa que será perseguida. É  também  o caso de República Tcheca, Suécia, Chile e México. 

Outros bancos centrais, no entanto, detêm apenas autonomia econômica (ou operacional), isto é, o governo (muitas vezes em conjunto com o próprio BC) define as metas de política monetária, e a autoridade monetária tem autonomia para definir quais instrumentos utilizados para perseguir tais metas. É o caso de Austrália, Canadá e Colômbia, entre outros. 

Analisamos a autonomia de 31 bancos centrais diferentes[3]. Desses, apenas cinco não dispõem de autonomia formal, isto é, estabelecida em lei. São eles: os de Brasil, Tailândia, Polônia, Noruega e China. 

Experiência internacional: mandatos dos diferentes bancos centrais

Analisamos também os objetivos legais desses 31 bancos centrais, e vale destacar alguns pontos interessantes:

  • Apenas o Fed possui mandato múltiplo, ou seja, mandato com mais de um objetivo explícito. Vale lembrar que ele detém autonomia política, como mencionado na seção anterior, e historicamente tem interpretado seu mandato sem a interferência de políticos;
  • Atualmente, os mandatos mais comuns são os que enfatizam a estabilidade de preços ou da moeda[4] (23, num total de 31, ou seja, quase 75%);
  • Alguns bancos centrais têm um mandato prioritário, mas especificam apoio a outras políticas econômicas, desde que não sejam conflitantes com seu objetivo primário. É o que ocorre com o BCE e os bancos centrais de Hungria e Israel. Nesses casos, o objetivo prioritário é a estabilidade de preços, mas, se não existir prejuízo a esse objetivo, o BC pode apoiar outras políticas econômicas que visem contribuir para o crescimento econômico, por exemplo.
  • Alguns bancos centrais têm um mandato complexo, isto é, não existe um objetivo prioritário bem definido em lei. É o caso do Brasil e mais seis bancos centrais

Autonomia e mandato do Banco Central do Brasil
 

O Banco Central do Brasil não possui autonomia formal (política ou econômica). Embora atue com autonomia (de facto), esta não está estabelecida em lei (de jure). O Presidente da República se compromete a não interferir nas decisões técnicas do BC, mas não existe nada documentado acerca do assunto. 

A lei 4595, que rege o Banco Central do Brasil, foi estabelecida em 1964 e determina que “compete ao Banco Central da República do Brasil cumprir e fazer cumprir as disposições que lhe são atribuídas pela legislação em vigor e as normas expedidas pelo Conselho Monetário Nacional”. Ou seja, os objetivos do BC são inteiramente subordinados ao CMN, e não existe um objetivo prioritário claramente definido na lei. 

Acreditamos que a proposta de autonomia econômica (ou operacional) formal com objetivo prioritário de estabilidade de preços aumentaria a credibilidade e a eficácia da política monetária. A meta de inflação, por sua vez, deve continuar sendo determinada pelo CMN (formado pelos ministros da Fazenda, Planejamento e o presidente do BC) de forma a garantir a legitimidade democrática do sistema de metas – ou seja, o BC continuaria sem autonomia política. 

Vale a pena adotar um mandato dual no Brasil?

Para discutir a eficácia de um mandato dual, é útil investigar primeiro como os bancos centrais tomam suas decisões em um regime de metas de inflação. As decisões de política monetária (isto é, a determinação da taxa de juros nominal) nesse regime podem ser descritas, de forma simplificada, por uma regra de Taylor. Grosso modo, essa regra estabelece que as taxas de juros dependem das expectativas de inflação (cada 1% de aumento da inflação leva a um aumento de 1,5% da taxa de juros nominais) e da taxa de desemprego (cada 1% de aumento do desemprego leva a uma queda de 0,5% da taxa de juros nominais). Em suma, a regra de Taylor pode ser descrita pela equação (1).

Onde i é a taxa de juros nominal; ΠM e ΠE são a meta de inflação e a inflação esperada, respectivamente; r* é a taxa de juros reais neutra[5]; e u e u* são a taxa de desemprego e a NAIRU[6], respectivamente.
 

É importante notar, com base na regra descrita acima, que mesmo que formalmente não tenham em seu mandato o objetivo explícito de nível de desemprego, os bancos centrais atuam diante de oscilações dessa variável. Isso ocorre por dois motivos: primeiro, as autoridades monetárias tendem a refletir as preferências da sociedade e, portanto, são sensíveis a variações no nível de emprego; e segundo, porque a taxa de desemprego é um dos principais determinantes da inflação, de modo que deve ser levada em conta mesmo quando a meta é restrita à estabilidade de preços.

Qual é o problema então de se ter uma meta formal de nível de emprego?

O maior problema é que, no longo prazo, a autoridade monetária consegue influenciar variáveis nominais, mas não variáveis reais. Pelo princípio da neutralidade da moeda, variações no estoque de moeda afetam somente variáveis nominais (tais como a inflação), mas não têm impacto sobre nível de produção, emprego e renda, por exemplo. Dito de outra forma: se a política monetária fosse capaz de afetar o crescimento econômico ou a taxa de desemprego no longo prazo, colocar tais variáveis como metas a serem perseguidas faria sentido e provavelmente seria ótimo do ponto de vista do bem-estar da sociedade. Entretanto, infelizmente, isso é mais do que a política monetária é capaz de realizar. A experiência econômica brasileira demonstra, aliás, que não se compra crescimento com maior tolerância à inflação.

Embora o BC consiga afetar a inflação no longo prazo, ele não consegue controlar nem a taxa de juros real neutra (r*), que depende da taxa de poupança da economia e da política fiscal, nem a taxa de desemprego que vai vigorar no longo prazo (taxa neutra, u*), que depende da legislação trabalhista vigente, nem a taxa de crescimento da economia, que depende de variáveis demográficas, do crescimento da produtividade, entre outros.

Vamos agora mostrar os riscos de se perseguir um duplo mandato. Nesse caso, vamos supor que a autoridade monetária não seguiria apenas a meta de inflação, mas também teria como objetivo perseguir uma meta de desemprego, representada por uM na equação abaixo. Quando o BC tem duplo mandato, a regra de Taylor (1) descrita acima pode ser reescrita da forma abaixo. 

No longo prazo, devido à neutralidade da moeda (ou seja, usando o fato que u = u* e que i = r* + ΠE), podemos reescrever a equação (2) da seguinte forma:

A equação (3) mostra que o maior risco da adoção de um mandato dual seria determinar uma meta de desemprego (uM) abaixo do desemprego neutro (u*) – ou seja, uma meta de desemprego que seria, em última instância, inflacionária. Em outras palavras, ao buscar um desemprego menor que o neutro, o resultado seria uma inflação mais elevada e expectativas desancoradas, sem ganhos de emprego no longo prazo[7]
 

Isso não significa que a sociedade não deva buscar políticas que visem à manutenção de uma taxa baixa de desemprego no longo prazo. Ao contrário, é evidente que a manutenção da taxa de desemprego em patamares elevados possui custos muito relevantes, econômicos e, principalmente, sociais. Nível baixo de desemprego deve ser prioridade da política econômica como um todo, e há várias medidas que podem, e devem, ser implementadas, tais como aumento do nível educacional, simplificação da legislação trabalhista, entre outros. Entretanto, o uso da política monetária para esse fim tende a entregar resultados inócuos do ponto de vista do emprego e contraproducentes do ponto de vista de inflação no longo prazo.

Conclusão:

A discussão sobre autonomia do Banco Central do Brasil não é nova, mas voltou à tona nos últimos meses. Junto com ela, veio o debate sobre o mandato legal da autoridade monetária. A experiência internacional mostra que a vasta maioria dos bancos centrais tem hoje autonomia formal e que o mandato mais comum é aquele que prioriza a estabilidade de preços. 

Acreditamos que a autonomia do BC aumentaria a credibilidade da instituição e a eficácia da política monetária. A adoção de um mandato dual, no entanto, não teria efeitos positivos. No longo prazo, a autoridade monetária não tem controle sobre variáveis reais, de forma que definir uma meta dual poderia resultar apenas em inflação mais elevada e expectativas desancoradas, sem ganhos no emprego.


 

Felipe Salles
Julia Gottlieb
Thales Caramella


[1] "The Board of Governors of the Federal Reserve System and the Federal Open Market Committee shall maintain long run growth of the monetary and credit aggregates commensurate with the economy's long run potential to increase production, so as to promote effectively the goals of maximum employment, stable prices, and moderate long-term interest rates."

[2] "The primary objective of the ECB shall be to maintain price stability. Without prejudice to the objective of price stability, it shall support the general economic policies."

[3] Os bancos centrais incluídos, bem como a tabela detalhada, estão apresentados no Apêndice.

[4] A fórmula que enfatiza estabilidade de preços é preferível à expressão estabilidade da moeda, que pode ser interpretada como estabilidade da taxa de câmbio, por exemplo.

[5] A taxa de juros neutra é geralmente definida como sendo aquela consistente com o produto no seu nível potencial e, consequentemente, taxa de inflação na meta (supondo um regime crível de metas de inflação). O conceito é útil para caracterizar a postura de política monetária ao longo do tempo: quando a taxa de juros está abaixo do seu nível neutro, a política monetária será expansionista, estimulando a demanda agregada e levando a um hiato positivo de atividade econômica (isto é, a um PIB acima do potencial) e a uma taxa de inflação acima da meta. Por outro lado, se a taxa de juros estiver acima do nível neutro, a política monetária será contracionista, reduzindo a demanda agregada e, assim, levando a um hiato negativo e a uma inflação abaixo da meta. 

[6] Taxa de desemprego neutra ou NAIRU (sigla em inglês para non-accelerating inflation rate of unemployment) é aquela que faz com que a inflação permaneça constante (não há pressão inflacionária/desinflacionária advinda do mercado de trabalho).  

[7] Mostramos um exemplo numérico no anexo.

 

 

 

 



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