Itaú BBA - Reestructuración del TLCAN

Macro Vision

< Volver

Reestructuración del TLCAN

agosto 14, 2017

El TLCAN sobrevivirá, con cambios en favor de los EUA pero sin implicancias transformacionales para México

Los EUA son el principal socio comercial de México, por lo que la escalada del proteccionismo al norte de la frontera supone un riesgo sustancial para la economía mexicana. La cancelación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) en vigor desde hace 23 años y, por defecto, el paso a un comercio bajo el marco de la Organización Mundial del Comercio (OMC) no significaría aranceles significativamente más elevados. Sin embargo, la pérdida de algunos aspectos del TLCAN sí podría acarrear consecuencias a largo plazo para la economía.

En nuestra opinión, los incentivos están establecidos de tal manera que México renegociaría el TLCAN, incluso si los términos del nuevo acuerdo son algo peores. En resumen, México considera que el proteccionismo (incluso las represalias) es autodestructivo, mientras que los EUA tienen aparentemente una perspectiva neo mercantilista - centrada en eliminar los déficits comerciales - en la que el comercio es algo similar a un juego de suma cero.

Los puntos de renegociación del TLCAN, recientemente puestos encima de la mesa por las autoridades de los EUA, aún siguen tomando forma, por lo que los analizamos cualitativamente. Unas normas de origen más estrictas serían perjudiciales, ya que los exportadores e importadores mexicanos enfrentarían mayores costos administrativos y mayores restricciones a la contratación de los proveedores más eficientes. Otros cambios en el acuerdo potencialmente negativos podrían ser: la mayor discrecionalidad del poder judicial de los EUA en la aplicación de medidas correctivas comerciales (salvaguardias, medidas antidumping y derechos compensatorios); el incremento de las exenciones "Buy American" en virtud de las cuales las empresas nacionales obtienen preferencias en los mercados de contratación pública (previamente liberalizados por el TLCAN); y los cambios profundos en el sistema de resolución de disputas del TLCAN, como la eliminación del mecanismo inversor contra estado (valorado por los sectores privados tanto de los EUA como de México, pero que desagrada a los legisladores de los EUA), lo que debilitaría el marco legal de protección de los inversores.    

Nuestro escenario base es que el TLCAN prevalecerá, con algunos cambios favorables a los EUA (para satisfacer su demanda por el llamado "comercio justo") pero sin implicaciones transformacionales para la economía mexicana. El tiempo, sin embargo, representa un riesgo crucial. El inicio de las rondas de negociación está programado para el día 16 de agosto, pero la proximidad de las elecciones presidenciales de México (julio de 2018) y las elecciones de mitad de mandato del Congreso de los EUA (noviembre de 2018) pondrá presión sobre los negociadores. Si la dinámica electoral se mezcla con las discusiones, el riesgo de impasse e incertidumbre se intensificaría.  

Desde la elección de Donald Trump como presidente de los EUA, el punto de vista dominante en el mercado es que las perspectivas de crecimiento económico de México dependen críticamente de las políticas comerciales de los EUA. Es cierto que los EUA son el principal socio comercial de México, representando el 81% y el 46% de sus exportaciones e importaciones de bienes, respectivamente, por lo que la escalada del proteccionismo al norte de la frontera representa un riesgo sustancial para la economía mexicana. Como veremos en la primera sección, si nos centramos únicamente en los aranceles, la anulación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) firmado hace 23 años y el nuevo comercio bajo el marco de la Organización Mundial del Comercio (OMC), que gobierna el comercio mundial (y limita los aranceles de los EUA y Canadá a niveles bajos, sólo un poco más altos que los aranceles cero del TLCAN), no tendría un impacto significativo en la economía mexicana. Pero, como argumentamos más adelante, el TLCAN es más que simples aranceles. Hay otros aspectos importantes del TLCAN (cuyos beneficios son difíciles de cuantificar) que, si se pierden, podrían perjudicar las perspectivas económicas a largo plazo de México. En este informe cuantificamos los efectos económicos del aumento de los aranceles hasta los "niveles de la OMC" y llevamos a cabo un análisis de la teoría de juegos para delinear el resultado más probable de las negociaciones comerciales bilaterales. Asimismo, analizamos cualitativamente el debate sobre la renegociación del TLCAN, especificando los asuntos sobre la mesa y sus posibles implicaciones para la economía mexicana. 

¿Qué pasa si el TLCAN se rompe?

Nuestros cálculos muestran que el impacto a largo plazo del aumento de los aranceles hasta los mismos niveles que los países del TLCAN imponen a otros miembros de la OMC (todos los cuales tienen legalmente derecho a las preferencias de la nación más favorecida) no es significativo. La teoría de economía comercial se basa en el concepto de "ratios en dólares" para evaluar el impacto del comercio sobre el crecimiento económico. Econométricamente, el ratio en dólar es el cambio en el PIB nominal asociado con un cambio dado en los flujos comerciales bilaterales (es decir, exportaciones más importaciones). Conceptualmente, los ratios en dólares se basan en la proposición de que no sólo las exportaciones, sino también las importaciones contribuyen al crecimiento del PIB a largo plazo, a través de diferentes canales tales como precios al consumidor más bajos, insumos más baratos y de mayor calidad para las empresas, una competencia más intensa que estimula la eficiencia de las empresas locales, la reasignación de recursos a las industrias más competitivas, las economías de escala y los efectos secundarios de carácter tecnológico. En general, los ratios en dólares destacan la relación entre comercio y productividad (siendo esta última un factor determinante del PIB potencial). El Cuadro 1 muestra un resumen de las ratios en dólares calculados (o usados) en estudios recientes para diferentes regiones del mundo.

Bajo este marco, estimamos que el cambio de aranceles del TLCAN a los aranceles de la OMC restaría permanentemente 0,3 puntos porcentuales del PIB nominal de México; de hecho, un efecto pequeño, derivado de una disminución permanente en el comercio bilateral con los EUA y Canadá por valor de 6.458 millones de dólares. Nos basamos en la literatura económica, asumiendo un ratio en dólares de 0,5 para México, y extraemos de nuestra investigación anterior la cual identificó elasticidades cambiarias reales de 0,2 y -0,5 para las exportaciones e importaciones mexicanas, respectivamente.[1] Según el informe "Perfiles Arancelarios Mundiales 2016" de la OMC, la transición desde TLCAN al estatus de nación más favorecida implicaría aumentos de los aranceles ponderados por el comercio de 5,2% y 2,1% respectivamente para los productos agrícolas y no agrícolas exportados al mercado estadounidense, y aumentos similares de 1,2% y 3,2% para las exportaciones dirigidas a Canadá. Los cambios arancelarios, al igual que las variaciones del tipo de cambio real, afectan directamente a la competitividad de las exportaciones e importaciones. El Cuadro 2 resume los datos y parámetros de nuestros cálculos. Específicamente, estimamos que la contracción permanente del comercio bilateral con los EUA (6.130 millones de dólares) derivada de la ruptura del TLCAN restaría 0,3 puntos porcentuales al PIB nominal de México, mientras que el efecto negativo proveniente de Canadá sería mucho menor (insignificante en términos de PIB).[2]

Pero el TLCAN es más que simples aranceles. De acuerdo con el "World Trade Report 2011", dedicado en su totalidad a acuerdos comerciales y publicado por la OMC, el TLCAN encarna el estándar máximo en la protección al inversor ya que cubre las cuatro fases de inversión (establecimiento, adquisición, post-establecimiento y reventa) y ofrece los beneficios de: solución de disputas (inversor contra estado y estado contra estado, a diferencia de la OMC que sólo incluye estado contra estado); restricciones al uso proteccionista de medidas de defensa comercial (Capítulo 19) donde el gobierno canadiense y el Senado mexicano han establecido el límite para defender el TLCAN[3]; compensación retroactiva en las disputas (más generosa que la posible compensación de la OMC); disposiciones transfronterizas de transporte por carretera para facilitar el transporte de mercancías; trato nacional; protección contra restricciones de transferencias; garantías contra la expropiación; prohibición de los requisitos de desempeño; y limitaciones mínimas en la nacionalidad de la dirección y del consejo de una empresa. De hecho, el impacto económico de una ruptura del TLCAN podría ser mayor a través de una menor inversión, ya que las inversiones en los sectores transables de México (en su mayoría manufactureros) atraídos por el TLCAN en el pasado podrían disminuir. Destacamos que la entrada en vigor del TLCAN en 1994 estuvo seguida de un aumento sustancial de la acumulación de capital físico. 

Observamos que, si bien el TLCAN representa un sólido marco para generar confianza, es decir, un imán para las inversiones, sus características no son imposibles de igualar. De hecho, resaltamos que la arquitectura legal de México para proteger las inversiones ex-TLCAN es también bastante robusta, con al menos tres niveles de protección (doméstica, multilateral y bilateral). Los flujos de inversión extranjera directa ex-TLCAN hacia México han crecido más rápido (tasa de crecimiento promedio anual de 23,5%) que la IED del TLCAN (9,6%) durante el período 1999-2016 y representaron el 54% de la IED total en 2016. La regulación domestica ha sido mejorada sustancialmente. En principio, la transformación de una economía capitalista estatal monolítica en una democracia multipartidista y en un sistema de mercado ha reducido el riesgo de expropiación, que solía constituir un gran problema en México, llevándolo a niveles bajos.[4] Además, el gobierno ha dado grandes pasos para proteger las inversiones extranjeras, eliminando gradualmente los requisitos de desempeño (como las exportaciones mínimas y los insumos locales) de manera unilateral desde los años 80, reduciendo drásticamente la regulación para permitir la entrada de inversiones extranjeras de todas las nacionalidades en los años 90, estableciendo un código comercial para las operaciones garantizadas a principios de los años 2000 y actualmente implementando reformas estructurales para mejorar la competencia y abrir monopolios históricos (telecomunicaciones y energía) a inversores extranjeros. El segundo nivel de protección de los inversores -el multilateral- cuenta con dos pilares: el acuerdo sobre las Medidas en materia de Inversión Relacionadas con el Comercio (MIC) de la OMC, que prohíbe los requisitos de desempeño; y el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS) de la OMC, que otorga el trato nacional a las inversiones en los sectores de servicios (aunque los países pueden excluir selectivamente los sectores). El tercer nivel, y quizás el más importante, es la extensa red de acuerdos de libre comercio de México (como muestra el cuadro 3), la mayoría de los cuales tienen capítulos de inversión (basados en la plantilla del TLCAN) y tratados bilaterales de inversión adicionales con 33 países.    

La teoría de juegos de la renegociación del TLCAN

El punto de partida de nuestro análisis de la teoría de juegos es la caracterización de los jugadores: México considera que el proteccionismo (incluso la represalia) es autodestructivo, mientras que la actual administración de los EUA parece haber adoptado una perspectiva neo mercantilista (centrada en la eliminación de los déficits comerciales) de manera que el comercio es visto como algo similar a un juego de suma cero. El "Resumen de Objetivos para la Renegociación del TLCAN", presentado al Congreso el 17 de julio por el equipo Trump, incluye "la mejora de la balanza comercial de los EUA y la reducción del déficit comercial con los países del TLCAN " como el objetivo fundamental para el comercio de bienes, algo sin precedentes en la historia de las negociaciones comerciales de los EUA (que siempre han consagrado el principio del comercio mutuamente beneficioso).[5] Otro ejemplo claro de la perspectiva neo mercantilista de los EUA se ve ilustrado por unas declaraciones del Secretario de Comercio, Wilbur Ross, el 2 de junio de 2017: "La manera que pensamos es la más fácil [...]desviar a las fuentes de los EUA [lo que México está] ya comprando en el extranjero, pero de un país que no sea los EUA [...], algunos de los productos agrícolas que compran provienen de Brasil, [...] podrían darnos una cuota de mercado mejor que la que tenemos ahora. Y ese es sólo un ejemplo de muchos.”[6] Desde el punto de vista completamente diferente, el 27 de julio, el ministro de Industria y Comercio de México, Ildefonso Guajardo, respondió a las demandas de la administración Donald Trump de reducir el déficit comercial de los EUA con los países del TLCAN declarando: “Estaríamos encantados de revisar mejores condiciones para comprar [importar] más [...] siempre y cuando cualquier mejora en la balanza comercial [de los EUA] se alcance a través de una expansión del comercio, y no mediante una limitación del comercio o una reducción”.[7] 

Construimos matrices de recompensa para dos juegos diferentes: uno en el que los EUA tienen mucha más influencia que México (y es relativamente más indiferente en relación al destino del TLCAN), y otro en el que ambos equipos negociadores creen que sus países tienen mucho que perder con la desaparición del TLCAN. Para proporcionar información básica, destacamos que, a principios de 2017, la mayoría de los analistas adoptó la opinión de que México estaba en una posición muy débil para negociar, y que la administración Trump podría forzar su camino para obtener condiciones más favorables, o tal vez actuar erráticamente y dinamitar el acuerdo si México rechazaba los nuevos términos. Recientemente, sin embargo, dado el tono más conciliador de los políticos de los EUA, muchos creen que una ruptura del TLCAN sería igualmente perjudicial para México y los EUA, pero que el Presidente Trump necesita importantes concesiones por parte de México para ser considerado vencedor en los EUA.

En el primer escenario, en el que los EUA tienen mucha más influencia, el único resultado estable del juego (equilibrio de Nash) ocurre cuando el acuerdo es renegociado a favor de los EUA (“America First”). Este escenario no es difícil de imaginar. Después de todo, el Presidente Trump viene calificando al TLCAN como "el peor acuerdo de todos". A fines de julio de 2017, declaró durante un discurso semanal: "[...] es por esto que estamos buscando una renegociación total del TLCAN y si no lo conseguimos, terminaremos –es decir finalizaremos el TLCAN para siempre"[8]. En el mismo sentido, los EUA hicieron recientemente una demostración de fuerza sobre México en otro episodio de la vieja disputa del azúcar al obligar al país vecino a recortar voluntariamente sus exportaciones de azúcar a los EUA, sin provocar represalias por parte de México. 

Creemos que México tiene una estrategia dominante en estas circunstancias, que es impulsar un comercio más libre (o mantener el TLCAN sin cambios). Esto es bastante claro tanto por las acciones como por los comentarios de los políticos mexicanos. Como muestra la matriz, para México es claramente mejor optar por el libre comercio (número de la izquierda en cada celda), si los EUA deciden seguir el proteccionismo o mantener el TLCAN sin cambios. Desde nuestro punto de vista, la recompensa de México en el cuadrante inferior izquierdo es cero, ya que las autoridades mexicanas han sido francas sobre su aversión al proteccionismo. El modelo de desarrollo del país se basa en la apertura al comercio y a la inversión, por lo que el proteccionismo en favor de México es claramente menos preferible que el libre comercio para ellos. En cambio, los EUA no tienen una estrategia dominante. Si México opta por el libre comercio, para los EUA será mejor (en la mentalidad de su negociador) elegir el proteccionismo, porque la alternativa (dejar el TLCAN intacto) implicaría un fracaso simbólico en cumplir las promesas de campaña. A la inversa, si México opta por el proteccionismo, para los EUA sería mejor apostar por el libre comercio (para evitar una guerra comercial). Resumiendo, ya que sólo una de las partes tiene una estrategia dominante, no hay una solución obvia al juego. Sin embargo, resaltamos que el único resultado estable se produce cuando el TLCAN es renegociado a favor de los EUA (cuadrante superior derecho). Este es el único cuadrante en el que ningún país tiene un incentivo unilateral para cambiar la estrategia. Una vez aquí ("America First"), si cambian las estrategias unilateralmente, la recompensa de México caería de -10 a -30, mientras que la recompensa de los EUA caería de 20 a -5. 

Un segundo escenario se basa en la premisa de que sería igualmente perjudicial para México y los EUA abandonar el TLCAN, sin embargo, el resultado más probable del juego sería el mismo que el anterior ("America First"). Como anunció Larry Summers en la conferencia anual de banqueros de 2017 en México, cancelar el TLCAN sería un regalo estratégico para China (posiblemente una prioridad de política exterior más importante para los EUA) y un duro golpe a la competitividad de los EUA. México no sólo es un importante comprador de las exportaciones de los EUA (como los bienes agrícolas y energéticos), sino que representa también el núcleo de la cadena de suministro del importante sector de vehículos y piezas de vehículos (y, en menor medida, de otros sectores como electrónica y prendas de vestir). Hacemos hincapié en que la matriz del segundo juego (tabla 5) es diferente, porque los EUA atribuyen más valor al TLCAN. En este caso, la recompensa de mantener el TLCAN sin cambios (cuadrante superior izquierdo) es positiva - a diferencia del juego anterior - pero aún menor que la recompensa de un acuerdo renegociado en favor de los EUA. También cabe resaltar, que la recompensa de una guerra comercial (cuadrante inferior derecho) es igualmente perjudicial para ambos países. De nuevo, incluso con estos supuestos diferentes, observamos que el único equilibrio de Nash se produce en el cuadrante superior derecho ("America First"), en el cual los EUA obtienen concesiones de México en un acuerdo renegociado.

Creemos que el segundo escenario (cuadro 5) es más plausible, dado que los EUA han señalado recientemente su voluntad de preservar el TLCAN. En todo caso, el "Resumen de los Objetivos de la Renegociación del TLCAN" (hoja de ruta para el equipo de negociación de los EUA) muestra evidencias de que la facción pragmática de los asesores del presidente Trump está ganando terreno a expensas de los asesores más proteccionistas. Nuestro escenario base es que las negociaciones conducirán a cambios a favor de los EUA, satisfaciendo a los segmentos proteccionistas de la población, pero sin dañar el comercio de manera significativa. En este escenario, la demanda del gobierno de los EUA para el llamado "comercio justo" sería satisfecha, y México sacaría un acuerdo que no acarrea implicaciones transformacionales para su economía. En nuestra opinión, un compromiso aceptable para ambas partes.  

¿Cómo serán los nuevos términos del acuerdo?

Los puntos de renegociación siguen tomando forma, por lo que los analizamos cualitativamente. Basándonos en la hoja de ruta ("Resumen de Objetivos para la Renegociación del TLCAN") presentado al Congreso el 17 de julio por la administración Trump[9]; en la carta enviada al Congreso el 18 de mayo por el Representante Comercial de los EUA, Robert Lighthizer, que inició el proceso legal para iniciar la renegociación del TLCAN (con las rondas de negociación oficiales programadas para comenzar el 16 de agosto); y en la orientación proporcionada por los principales negociadores de las tres partes, pasamos ahora a analizar las implicaciones de los principales temas sobre la mesa.

Las normas de origen más estrictas serían perjudiciales, porque los exportadores e importadores mexicanos tendrían que hacer frente a nuevas restricciones a la contratación de los proveedores más eficientes. Sin embargo, este efecto negativo también sería amortiguado por la disposición de la nación más favorecida de la OMC. De hecho, el ministro de Industria y Comercio de México, Ildefonso Guajardo, quien encabeza el equipo negociador mexicano (junto con el ministro de Relaciones Exteriores, Luis Videgaray), reconoció públicamente este hecho. El 20 de mayo, en declaraciones a la prensa en la cumbre de la APEC en Vietnam, sostuvo: "el fortalecimiento de las cadenas de valor en América del Norte es un gran objetivo para los tres países [México, EUA y Canadá] pero si impulsamos contenidos opcionales [regionales] a un extremo, podemos perder competitividad en relación a otras regiones". De hecho, las reglas de origen del TLCAN ya incluyen un gran número de reglamentaciones que difieren por producto. En su forma actual, el TLCAN dicta que al menos el 62,5% y el 17% del contenido de valor de automóviles y productos electrónicos, respectivamente, debe provenir de países de América del Norte para acceder a los EUA, Canadá o México libres de aranceles. En el caso de los textiles y prendas de vestir, la regla es "hilado en adelante" (los productos deben ser producidos a partir de hilados originados en la región). Otros bienes deben sufrir una transformación sustancial (es decir, cambio de clasificación arancelaria, en el marco del Sistema Armonizado de Tarifas) y/o una combinación con contenido de valor, para cumplir con los criterios. Es evidente que esta multitud de reglamentos conlleva un coste administrativo significativo para las empresas, especialmente para las más pequeñas. 

En el caso de una empresa determinada, si la suma de los costos administrativos del cumplimiento de las normas de origen y la pérdida de eficiencia (originada por la compra de un insumo norteamericano más costoso comparado con un insumo más barato de otro país) es mayor que la diferencia arancelaria entre las preferencias de TLCAN y la nación más favorecida de la OMC, la empresa optará por pagar el arancel NMF y esquivará el TLCAN. Un reciente artículo publicado por el Instituto Peterson de Economía Internacional muestra que más de una cuarta parte de los bienes importados por los EUA de los países del TLCAN, cuyo arancel NMF es inferior al 2%, se importan a través del NMF en lugar del TLCAN.[10] Según la administración Trump, tener reglas de origen más estrictas creará más empleos y exportaciones en los EUA. Pero es bastante revelador que las empresas que supuestamente se beneficiarían de este cambio en el TLCAN -como las compañías estadounidenses de automóviles y por lo menos una de las mayores asociaciones empresariales de fabricantes de piezas de vehículos- están en realidad en contra de reglas de origen más estrictas porque, según ellas, haría que sus negocios fueran menos eficientes.[11] 

Una mayor discrecionalidad del poder judicial de los EUA en la aplicación de los recursos comerciales (salvaguardias, medidas antidumping y derechos compensatorios) crearía cierto espacio para la escalada del proteccionismo. La hoja de ruta oficial de los EUA para la renegociación del TLCAN menciona explícitamente la intención de eliminar el capítulo 19 (solución de disputas en materia de derechos antidumping y derechos compensatorios) para preservar la capacidad de los EUA para hacer cumplir sus propias leyes comerciales. En la actualidad, el TLCAN sólo contempla dos medidas generales de compensación comercial: derechos antidumping (permitidos cuando una empresa extranjera exporta a un costo inferior) y derechos compensatorios (permitidos cuando las exportaciones extranjeras son subsidiadas), que pueden ser impugnadas ante los paneles de solución de disputas del TLCAN. Es importante destacar que estos paneles pueden aprobar una compensación retroactiva (más generosa que la solución de disputas de la OMC, cuya compensación es sólo prospectiva). Además, la guía propone la eliminación de la exclusión de salvaguardias globales del TLCAN, o sea, la creación de un nuevo mecanismo de salvaguardia que podría discriminar temporalmente a las exportaciones mexicanas. De todos los objetivos enumerados en la hoja de ruta de los EUA, creemos que esta sección sobre las medidas de defensa comercial será el tema más sensible para los negociadores mexicanos, que han repetido muchas veces que se opondrán al aumento de los aranceles. Pero, de nuevo, las medidas de defensa comercial son una zona gris (ya que son transitorias, al menos en principio). Es importante destacar que el Senado mexicano, que tendrá que aprobar el nuevo acuerdo del TLCAN, ha expresado públicamente su rechazo a la propuesta de los EUA de eliminar el capítulo 19.

A pesar de que el lenguaje sobre este tema presentado en la hoja de ruta no está claro (y quizás es benigno), creemos que la administración Trump podría tener como objetivo incrementar las exclusiones "Buy American" por las que las empresas nacionales obtienen preferencias en los mercados de contratación pública. El TLCAN incluye un capítulo sobre contratación pública, que abrió los mercados de compras del gobierno federal a las empresas en los tres países a través de una disposición de tratamiento nacional (no discriminación). Sin embargo, la adquisición a nivel estatal/regional y local no estaba cubierta. Si se materializa este cambio en el acuerdo, las exportaciones de México probablemente se verían afectadas, ya que las empresas mexicanas competirían en condiciones menos igualitarias para los contratos de compra de los EUA. El presidente Trump, de hecho, un reconocido defensor del "Buy American" en las obras públicas en los EUA, se ha quejado frecuentemente de los beneficios asimétricos del TLCAN. Según las estadísticas del FMI, en 2016 los gastos totales de las administraciones públicas representaron el 26% y el 35% del PIB de México y de los EUA, respectivamente. Por lo tanto, desde el punto de vista mercantilista, el equipo de Trump podría argumentar que las empresas mexicanas se están beneficiando mucho más al acceder a uno de los mercados de adquisiciones más grandes y transparentes del mundo, en contraste con sus homólogas estadounidenses. 

A pesar del rechazo del presidente Trump a la Asociación Transpacífica (TPP, en su sigla en inglés), de la que los EUA se retiraron mediante de una orden ejecutiva en el primer día en el cargo del presidente Trump, un TLCAN renegociado probablemente incluirá las disposiciones más estrictas del TPP sobre derechos de propiedad intelectual (DPI). Como participante en el TPP, México ya estaba de acuerdo con ellas. En pocas palabras, el TPP amplió, aumentó y fortaleció la protección de los derechos de propiedad intelectual e incrementó la compensación monetaria en caso de infracción. Es importante destacar que el TPP fue el primer acuerdo comercial de los EUA que proporcionó protección a los medicamentos biológicos, otorgándoles un período de exclusividad de mercado de 8 años (sólo un poco por debajo del período de 12 años contemplado en la ley de los EUA). De hecho, la hoja de ruta oficial de los EUA para la renegociación del TLCAN menciona la protección de las provisiones relacionadas con los derechos de propiedad intelectual que reflejan una norma de protección similar a la ley estadounidense, lo que significa que las reglas DPI podrían ser fortalecidas más allá de lo establecido en el TPP. El presidente del Comité de Finanzas del Senado, Orrin Hatch (del partido republicano), es un arduo defensor de los derechos de propiedad intelectual, por lo que la inclusión de estos cambios será importante para reunir el apoyo republicano en el Senado. En general, no está claro si esto beneficiaría a México o no. Por un lado, podría aportar más inversión de los EUA a industrias intensivas en DPI. Pero, por otro lado, también podría aumentar los precios de los medicamentos y retrasar el desarrollo de la industria farmacéutica local. 

Las normas laborales y ambientales serian de cumplimento obligatorio -es decir, sujetas a la misma solución de disputas (y compensación monetaria) que las disputas comerciales- aunque a nuestro juicio esto no tendrá un impacto negativo significativo para México. El TLCAN tiene acuerdos paralelos sobre el trabajo y el medio ambiente, pero sus disposiciones no han sido negativas para el comercio. En el TPP, al igual que con los derechos de propiedad intelectual más estrictos, el gobierno mexicano había acordado hacer cumplir los compromisos laborales y ambientales aplicables y hacerlos más compatibles con la legislación de los EUA. Así que esto es algo muy probable que se incluya en el TLCAN renegociado. La mayoría de los demócratas, que han hecho un llamamiento a " la igualdad de condiciones para los trabajadores y las empresas de los EUA" durante mucho tiempo, no apoyarían un acuerdo sin él. Sin embargo, nuestra opinión es que estos cambios en el TLCAN apenas afectarán la competitividad de las empresas mexicanas. Los países centroamericanos, la República Dominicana, Colombia y Perú ya lo han hecho, en sus respectivos Acuerdos de Libre Comercio (ALC) con los EUA. De hecho, Guatemala acaba de ganar el primer acuerdo de disputa laboral bajo el marco de un ALC con los EUA. A diferencia de las leyes laborales de muchos países europeos, la legislación laboral de los EUA es en realidad bastante flexible y, por lo tanto, no es difícil de igualar. Por ejemplo, la Ley Taft-Harley de los EUA restringe el poder de los sindicatos (es decir, protege la capacidad de las empresas para contratar trabajadores de reemplazo, restringe las huelgas de solidaridad en otras industrias, etc.). Lo mismo sucede con las leyes ambientales, la administración Trump está actualmente relajándolas. La retirada de los EUA del Acuerdo de París sobre cambio climático, anunciada el 1 de junio de 2017, es una clara prueba de este punto.           

Los efectos de los cambios probables en los capítulos de los servicios del TLCAN sobre la economía mexicana serían mixtos. El TLCAN tiene una disposición transfronteriza gratuita para camiones, a la que se oponen fuertemente los sindicatos de trabajadores del transporte de los EUA y algunos miembros del Congreso, la cual permite a las empresas mexicanas de transporte (previamente autorizadas por el Departamento de Transporte de los EUA) a suministrar servicios de carga de larga distancia en todo el territorio de los EUA. A pesar de que todavía están sujetas a un chequeo, esta disposición ha aumentado sustancialmente el flujo de camiones (en más de 10 veces desde que el programa piloto comenzó en 2011), creando oportunidades de negocios para las empresas mexicanas. Su eliminación, posible bajo la política de "America First", perjudicaría al sector de transporte de México. En el lado positivo, la modernización del TLCAN requerirá probablemente la creación de un marco regulador no discriminatorio para el comercio de bienes y servicios digitales y flujos de datos transfronterizos. Es importante destacar que el gobierno mexicano también ha pedido tal modificación en el acuerdo, por lo que éste es un asunto sobre el cual las partes negociadoras están de acuerdo. No es una sorpresa que la administración Trump luche por el libre comercio en este asunto, considerando que los EUA son generalmente más competitivos en servicios y tienen un superávit comercial en el comercio digital. Sin embargo, una cuestión que se menciona explícitamente en la hoja de ruta oficial de los EUA para la renegociación del TLCAN y en la que los gobiernos de los EUA y México podrían no estar de acuerdo, son los requisitos de localización de datos para la industria financiera. El TPP, que también liberalizó los flujos de datos transfronterizos, tenía una excepción para el sector financiero; específicamente, exigiendo a las empresas financieras a ubicar instalaciones de computación en el territorio de la otra parte como una condición para realizar negocios. Esta excepción, hecha bajo el argumento de la seguridad nacional, fue duramente criticada por el Congreso de los EUA y las firmas financieras, y probablemente será abordada en la renegociación del TLCAN.         

No pueden descartarse cambios en la solución de disputas, de tal forma que perjudique el marco de protección de los inversores en México. Desde la perspectiva de los legisladores de los EUA, el mecanismo de solución de disputas del TLCAN (Capítulo 11) es deficiente. A diferencia de la OMC (donde las disputas son de estado contra estado), las reglas del TLCAN permiten que las empresas privadas presenten reclamaciones contra gobiernos (inversor contra estado) ante los paneles arbitrales, que en el pasado han sancionado compensaciones monetarias sustanciales. Esto ha enfurecido a muchos miembros del Congreso de los EUA (republicanos y demócratas), porque consideran que esquiva las leyes estadounidenses. Sin embargo, desde la perspectiva de los inversores (ya sean mexicanos, estadounidenses o canadienses), un mecanismo de inversor contra estado se considera un beneficio (más que una falla) del marco de protección al inversor del TLCAN. De hecho, la Cámara de Comercio de los EUA (la mayor asociación empresarial del país) apoya este mecanismo. Resulta interesante que el lenguaje en la hoja de ruta oficial de los EUA para la renegociación del TLCAN no esté claro en relación a este asunto, pero menciona que los EUA buscarán un nuevo mecanismo de solución de disputas que permita "excepciones generales para la protección de los objetivos internos de los EUA".

Alcanzando el equilibrio entre “America First” y preservar el TLCAN

En última instancia, creemos que la renegociación del TLCAN conllevará un difícil equilibrio entre la obtención de las concesiones de America-First y no empujar a los negociadores mexicanos más allá de su punto de inflexión. Este punto de inflexión puede entenderse como una escalada excesiva del proteccionismo, sesgada a favor de los EUA y/o una insistencia en concesiones políticamente imposibles tales como hacer que México pague la construcción del muro fronterizo. La creación de barreras comerciales -ya sea mediante una mayor discrecionalidad del poder judicial de los EUA en la aplicación de medidas correctivas comerciales (salvaguardias, medidas antidumping y derechos compensatorios) o políticas más disruptivas (como el impuesto transfronterizo que se discute en los círculos políticos de los EUA) - también podría llevar a los representantes mexicanos a abandonar la mesa de negociaciones. En general, los puntos de renegociación no parecen ser perjudiciales para las perspectivas de crecimiento económico a largo plazo de México, pero la incertidumbre sobre la forma del nuevo acuerdo puede producir consecuencias negativas (especialmente en la inversión) a corto plazo.

Nos abstuvimos de analizar algunos temas discutidos a veces en los medios de comunicación -como la energía, el impuesto transfronterizo, las empresas estatales y la manipulación cambiaria - porque creemos que no desempeñarán un papel importante en el proceso de renegociación. El comercio de bienes energéticos ya está totalmente liberalizado entre los países del TLCAN, aunque un área donde las negociaciones podrían avanzar es la integración energética (es decir, la infraestructura compartida para interconectar las redes energéticas nacionales). El impuesto transfronterizo, una propuesta de política muy compleja, parece estar descartado, considerando que el 27 de julio una declaración conjunta de los líderes republicanos de la Cámara Baja y del Senado, el Secretario del Tesoro y el Jefe del Consejo Económico Nacional anunció que el impuesto transfronterizo había sido retirado de los planes de reforma tributaria. Respecto a las disciplinas de las empresas estatales, no las vemos como fuente de potencial impasse, considerando que México ya las había acordado en el TPP (ahora desaparecido). Por último, la manipulación cambiaria no parece relevante en América del Norte. Aunque la hoja de ruta menciona este punto, es poco probable que las partes negociadoras luchen por sus regímenes cambiarios. Los tres países tienen tasas de cambio flotantes y ninguno ha sido acusado de manipulación monetaria (ya sea por los EUA u otro país).

Nuestro escenario base es que el TLCAN seguirá adelante, con cambios a favor de los EUA (para satisfacer la demanda de su gobierno por el llamado "comercio justo") pero sin implicaciones transformacionales para la economía mexicana. En nuestra opinión, la clave para entender la dinámica de la renegociación del TLCAN es que las partes ven el comercio de manera diferente: México considera que el proteccionismo (incluso represalias) es autodestructivo, mientras que la actual administración de los EUA parece tener una perspectiva neo mercantilista, centrada en la eliminación del déficit comercial, por lo que el comercio es algo parecido a un juego de suma cero. Bajo estas circunstancias, nuestro análisis de teoría de juegos sugiere que el TLCAN probablemente será preservado, con un proteccionismo modesto incluido en el acuerdo para satisfacer a los representantes de los EUA. 

El tiempo, sin embargo, es crucial. Las rondas de negociación están programadas para comenzar el 16 de agosto, pero la proximidad de las elecciones presidenciales de México (julio de 2018) y del Congreso de los EUA (noviembre de 2018) ejercerá presión sobre los negociadores. Si la dinámica electoral se mezcla con las discusiones, el riesgo de impasse e incertidumbre se intensificará. En el lado de los EUA, también hay un cronograma desafiante (y jurídicamente vinculante) de objetivos que deben cumplirse antes de que se firme el acuerdo. De hecho, el presidente Trump tendrá que esperar al menos 90 días (180 si hay cambios en las leyes de medidas correctivas comerciales de EUA) desde la fecha en que empiezan las negociaciones formales (probablemente el 16 de agosto) para firmar el nuevo acuerdo del TLCAN con México y Canadá, el cual no incluye el tiempo necesario para el subsiguiente proceso de ratificación en el Congreso. Si no se llega a un acuerdo antes del 1T18, el presidente Trump tendrá que pedir al Congreso una extensión de la autoridad de vía rápida que le fue otorgada a principios de 2017. En México, por el contrario, el riesgo proviene de las elecciones presidenciales. Sin duda, ha aumentado la probabilidad de que un líder anti-establishment asuma la Presidencia en 2018, quien podría adoptar una postura más confrontacional hacia los negociadores de los EUA. 

En resumen, enumeramos a continuación, en orden decreciente de importancia, los principales aspectos de la renegociación del TLCAN que podrían ser perjudiciales para la economía mexicana: reglas de origen mucho más estrictas, eliminación del capítulo 19, cambios profundos en la solución de disputas (eliminando o diluyendo el mecanismo de inversor contra estado), y el incremento de las provisiones de "Buy American". Las normas de origen más estrictas serían perjudiciales, en la medida en que los exportadores e importadores mexicanos se enfrentarían a mayores costos administrativos y a mayores restricciones a la contratación de los proveedores más eficientes. La eliminación el capítulo 19 implicaría una mayor discrecionalidad para el poder judicial de los EUA en la aplicación de medicas correctivas comerciales (salvaguardias, derechos antidumping y derechos compensatorios). Los cambios profundos en el sistema de solución de disputas del TLCAN -como la eliminación del mecanismo inversor contra estado -apreciado por los sectores privados tanto de los EUA como de México, pero que desagrada a los legisladores estadounidenses- debilitarían el marco legal de protección de inversores en México. Por último, el aumento de las excepciones de "Buy American" - por el cual las empresas nacionales obtienen preferencias en los mercados de compras del gobierno de los EUA (previamente liberalizado por el TLCAN) - discriminaría las exportaciones mexicanas.  


 

João Pedro Resende
Alexander Müller


 


[1] Véase Resende y Müller (2017), “Encontrando el equilibrio para el MXN en condiciones más difíciles”, aquí

[2] Una advertencia en este análisis es que, en práctica, México podría aumentar sus aranceles de nación más favorecida mucho más que los EUA y Canadá sin infringir las reglas de la OMC. De hecho, a pesar de que los aranceles medios ponderados por el comercio de los EUA, Canadá y México son de 2,2%, 3,2% y 4,7%, respectivamente, las tasas a las que sus aranceles están legalmente limitadas en el marco de la OMC son en promedio, 3,5%, 6,8% y 36,2% (no ponderado por el comercio). Sin embargo, hipotéticamente, si México decide aumentar sus aranceles de nación más favorecida, tendría que hacerlo para todos sus socios comerciales (excepto para los países con los que tiene acuerdos de libre comercio, enumerados en el Cuadro 3), algo que nosotros consideramos muy improbable porque los políticos mexicanos lo verían como contraproducente.

[3] En julio de 2017, los medios de comunicación canadienses informaron que Canadá se retirará del TLCAN si el equipo negociador de los EUA insiste en la eliminación del Capítulo 19, citando a un "alto funcionario canadiense" anónimo que afirmó que el Primer Ministro Trudeau ve al Capítulo 19 como una "línea roja" que no se cruzará. Véase aquí. En el mismo espíritu, el Senado de México está instando al gobierno del Presidente Peña Nieto a rechazar la propuesta del Presidente Trump de eliminar el Capítulo 19. Véase aquí. Proporcionamos un análisis detallado de este controvertido capítulo del TLCAN en la tercera sección del informe.

[4] Incluso el líder “anti-establishment”, Andrés Manuel López Obrador (AMLO), que se encuentra a la cabeza en las encuestas de las elecciones presidenciales (que se celebrarán en julio de 2018), se ha comprometido a fortalecer el estado de derecho si gana las elecciones (como lo expuso en su reciente libro "2018 La Salida, Decadencia y Renacimiento de México"). Por otra parte, su principal asesor económico, Alfonso Romo, ha subrayado varias veces que AMLO respetará los contratos entre el gobierno mexicano y la iniciativa privada -especialmente en el sector energético (a pesar de la oposición de AMLO a la reforma energética), siempre y cuando estos contratos no sean fruto de actos de corrupción.

[5] Véase 



< Volver